以法之名守護黃河——黃河保護法要點解讀

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韓宇平李貴寶汪磊

為什麼要出台黃河保護法

黃河是中華民族的發源地和搖籃。保護黃河是事關中華民族偉大復興的千秋大計。中華人民共和國成立后，黨和國家開展了大規模的黃河治理保護工作，取得了舉世矚目的成就。黨的十八大以來，黨中央著眼於生態文明建設全局，明確了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，黃河流域經濟社會發展和百姓生活發生了很大的變化。但是，當前黃河流域仍存在一些突出困難和問題，既有先天不足的客觀制約，也有后天失養的人為因素，從制度層面看，主要存在黃河流域管理體制有待完善、規劃協調銜接不夠、管控措施需要強化以及生態保護與修復、水資源剛性約束、水沙調控與防洪安全、污染防治制度有待健全等問題，亟須通過制定黃河保護法予以解決。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把黃河流域生態保護和高質量發展上升為重大國家戰略，對推動黃河流域生態保護和高質量發展作出全面部署。近年來，習近平總書記走遍了黃河上中下游9省（區），對新形勢下解決好黃河流域生態和發展面臨的問題，進行了深入調研和思考，多次就黃河流域生態保護和高質量發展發表重要講話、作出重要指示批示。2020年10月，中共中央、國務院印發《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》（簡稱《規劃綱要》），要求深入開展黃河立法工作。提請全國人大常委會審議黃河保護法草案已列入國務院2021年度立法工作計劃。

制定黃河保護法，是以法律形式全面貫徹落實習近平總書記關於黃河流域生態保護和高質量發展的重要講話、指示批示精神和黨中央決策部署的重要舉措，是強化黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略法治保障的迫切需要，是解決黃河流域特殊問題的現實需求，是健全滿足黃河流域人民群眾日益增長的美好生活需要必備法律制度的具體實踐，是完善中國特色社會主義生態環境保護法律體系的客觀要求。

黃河保護法的出台，為統籌推進黃河流域生態保護和高質量發展提供了法治保障。黃河保護法的制定，順應了黃河流域生態文明建設的時代需要。自黨的十八大以來，黨中央、國務院著眼於生態文明建設全局，把大江大河的大保護上升為國家戰略。在長江的保護法治建設取得階段性成果的基礎上，中央圍繞解決黃河流域的突出矛盾和問題作出了系列行動部署，構建了生態保護和高質量發展的政策框架體系，黃河保護法則是其中最重要的組成部分。

黃河保護法有哪些創新點

黃河保護法至少有3個方面的創新：

（1）黃河保護法把堅持中國共產黨的領導寫入第三條，具有創新性。第三條規定，堅持中國共產黨領導，發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，有利於黨中央對黃河流域水安全作出正確決策，以及貫徹落實部署。這是在相關資源環境立法中首次寫入中國共產黨的領導。

（2）黃河保護法專設第八章以法律制度的方式規定了保護、傳承、弘揚黃河文化的具體舉措，這在涉及資源環境的相關法律中也是首次創新。把文化作為獨立的一章與資源、環境以及經濟社會發展統籌起來考慮，有助於增強文化自信，同時推動黃河流域的生態保護、經濟發展和社會長治久安。將“文化”納入流域的內涵，體現了流域的“自然屬性”“經濟社會屬性”和“文化屬性”。堅持“八個統籌”，即統籌治黃文化與多元文化，統籌物質文化遺產與非物質文化遺產，統籌軟硬載體建設，統籌文化建設與旅游產業，統籌對內挖掘與對外宣傳，統籌技藝傳承與文藝創新，統籌傳統方式與信息化手段，統籌群眾性與專業性。

（3）黃河保護法對新污染物的管控和治理，也是首次創新提出。2021年11月，中共中央、國務院《關於深入打好污染防治攻堅戰的意見》首次以文件的形式提出，加強新污染物治理，制訂實施新污染物治理行動方案。黃河保護法第八十條明確了對持久性有機污染物等新污染物的管控和治理的行政職責規定，使其不再是監管空白地帶，從而使得對新污染物的管控和治理有了法律依據。同時，第七十四條對沒有國家水污染物排放標准的特色產業、特有污染物，黃河流域省級人民政府應當補充制定地方水污染物排放標准進行了規定。因此，黃河流域石化化工行業加快有毒有害物質綠色替代、降低新污染物排放是實現企業可持續發展的必然要求。

黃河保護法規定要實行哪些制度

黃河保護法共有10個條文涉及制度的具體內容。具體制度內容包括：

（1）第六條中規定，黃河流域建立省際河湖長聯席會議制度。

（2）第八條中規定，國家在黃河流域實行水資源剛性約束制度。

（3）第三十四條中規定，國務院水行政主管部門應當會同國務院有關部門健全淤地壩建設、管理、安全運行制度。

（4）第四十二條中規定，國家實行黃河流域重點水域禁漁期制度。

（5）第五十二條中規定，國家在黃河流域實行強制性用水定額管理制度。

（6）第五十四條中規定，國家在黃河流域實行高耗水產業准入負面清單和淘汰類高耗水產業目錄制度。

（7）第六十二條中規定，國家實行黃河流域水沙統一調度制度。

（8）第六十九條中規定，國家實行黃河流域河道採砂規劃和許可制度。

（9）第一百零二條中規定，國家建立健全黃河流域生態保護補償制度。

(10）第一百零三條中規定，國家實行黃河流域生態保護和高質量發展責任制和考核評價制度。

黃河保護法涉及明令禁止的行為有哪些

黃河保護法涉及禁止的條款分布在共計4章的13條之中，共計17處，分別是：

（1）禁止違反國家有關規定、未經國務院批准，佔用永久基本農田（第二十五條第三款）。

（2）禁止擅自佔用耕地進行非農業建設，嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地（第二十五條第三款）。

（3）禁止在黃河干支流岸線管控范圍內新建、擴建化工園區和化工項目（第二十六條第二款）。

（4）禁止在黃河干流岸線和重要支流岸線的管控范圍內新建、改建、擴建尾礦庫﹔但是以提升安全水平、生態環境保護水平為目的的改建除外（第二十六條第二款）。

（5）禁止在黃河上游約古宗列曲、扎陵湖、鄂陵湖、瑪多河湖群等河道、湖泊管理范圍內從事採礦、採砂、漁獵等活動，維持河道、湖泊天然狀態（第三十條第二款）。

（6）禁止在二十五度以上陡坡地開墾種植農作物。黃河流域省級人民政府根據本行政區域的實際情況，可以規定小於二十五度的禁止開墾坡度。禁止開墾的陡坡地范圍由所在地縣級人民政府劃定並公布（第三十二條第二款）。

（7）禁止損壞、擅自佔用淤地壩（第三十四條第三款）。

（8）禁止在黃河流域水土流失嚴重、生態脆弱區域開展可能造成水土流失的生產建設活動。確因國家發展戰略和國計民生需要建設的，應當進行科學論証，並依法辦理審批手續（第三十五條第一款）。

（9）禁止侵佔刁口河等黃河備用入海流路（第三十六條第三款）。

（10）禁止在黃河流域開放水域養殖、投放外來物種和其他非本地物種種質資源（第四十一條第二款）。

（11）國家實行黃河流域重點水域禁漁期制度，禁漁期內禁止在黃河流域重點水域從事天然漁業資源生產性捕撈，具體辦法由國務院農業農村主管部門制定。黃河流域縣級以上地方人民政府應當按照國家有關規定做好禁漁期漁民的生活保障工作（第四十二條第二款）。

（12）禁止電魚、毒魚、炸魚等破壞漁業資源和水域生態的捕撈行為（第四十二條第三款）。

（13）禁止取用深層地下水用於農業灌溉（第五十五條第一款）。

（14）禁止在河道、湖泊管理范圍內建設妨礙行洪的建筑物、構筑物以及從事影響河勢穩定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動（第六十七條第一款）。

（15）禁止違法利用、佔用河道、湖泊水域和岸線（第六十七條第一款）。

（16）禁止在黃河流域禁採區和禁採期從事河道採砂活動（第六十九條第二款）。

（17）在三門峽、小浪底、故縣、陸渾、河口村水庫庫區養殖，應當滿足水沙調控和防洪要求，禁止採用網箱、圍網和攔河拉網方式養殖（第七十條第二款）。

黃河保護法有哪些亮點和特色

黃河保護法是在吸取和借鑒長江保護法立法，總結黃河保護治理經驗的基礎上制定的，是一部流域法、專門法、特別法，其亮點和特色表現在針對黃河流域水安全的保障理念、保障路徑和保障舉措等多個層面，具體體現在以下6個方面：

一是統籌水生態、水資源、水災害、水污染和水文化，分別獨立設置章節。堅持“四水四定”（以水定城、以水定地、以水定人、以水定產），建立水資源剛性約束制度體系﹔堅持生態優先，健全生態環境保護與修復體系﹔堅持守護安瀾，筑牢水沙調控與防洪安全體系﹔堅持“三個治理”（綜合治理、系統治理、源頭治理），推進河湖環境整合整治﹔統籌協調，推動文化體系建設。

二是既有“禁止性”規定，又避免“一刀切”。規定了一系列禁止的行為和活動20多處，便於實踐操作。同時，還有例外條款、原則性規定，為地方立法留有空間，方便地方根據實際情況，制定嚴於國家標准的規定，避免出現“一刀切”現象。如規定，禁止在黃河干支流岸線管控范圍內新建、擴建化工園區和化工項目，其岸線管控范圍沒有“一刀切”地規定“一公裡”還是“三公裡”，而是授權水利部、自然資源部等部委會同省級人民政府確定，更為科學。

三是流域協同治理體制更加完善。對流域統籌協調機制作出詳細規定，前后共用多個條文分別對協調機制的央地職能、體制保障、職責分工、監測網絡、信息共享、專家咨詢委員會等方面作了系統規定。把實踐証明行之有效的“河湖長制”建立的黃河流域省際河湖長聯席會議制度納入形成了“重大事項國家統籌+重點事項流域機構統管+相關事項省際協調合作”的流域治理管理新機制，進一步提升了流域治理管理的系統性、整體性，促進黃河流域實現“龍頭龍身龍尾”統籌協調發展。

四是專門、系統與綜合。圍繞黃河流域“水土沙”特殊性和存在問題，針對保水節水、固土治沙來完善全流域舉措和制度，注重整個流域的規劃與管控和生態保護與修復﹔把原本散見於不同法律法規的黃河保護、發展相關制度舉措納入統一框架，進行統籌安排，形成制度合力﹔融生態保護與修復、水資源節約集約利用、水沙調控與防洪安全、污染防治、促進高質量發展、黃河文化保護傳承弘揚等不同領域法律規則於一爐，真正實現綜合治理，統籌兼顧，協調發展，生產發達、生活美好、生態平衡的“三生共贏”。

五是以法律形式界定各方權責邊界，強化政府監管責任，建立多部門協調治理機制。共有84條規定了政府相關責任及其對政府的監督，佔全部122條的68.85%，規定了縣級以上地方人民政府職責82處，厘清了政府履行職責的邊界。並通過設置第六條規定的多部門分工協作協調治理制度、第一百零三條規定的責任制和考核評價制度、第一百零六條規定的約談地方政府制度、第一百零七條規定的政府向人大報告制度，以及第一百零八條規定的對國家工作人員的行政處分。

六是實行最嚴格的法律責任。第十章詳盡列舉了違反該法的法律責任，覆蓋民事、行政和刑事領域，並強化了侵權方承擔侵權責任、環境修復責任等在內的民事損害賠償責任。第一百零九條更是規定了罰款上限500萬元和雙罰制等行政責任。水土保持、取用水中違法行為比水法、水土保持法的處罰額度大，處罰力度更嚴。根據刑法修正案（十一），新增4項與黃河流域重點保護區、飲用水水源保護區、野生動物保護、自然保護地保護有關的刑事責任。

黃河保護法在哪些方面體現了“多”

黃河保護法至少在4個方面體現了“多”。

（1）黃河保護法章數和字數多。共計11章122條2.1萬多字，其中總則19條。經比對，該法與水法、水污染防治法、大氣污染防治法、濕地保護法、長江保護法、草原法、森林法、土地管理法、農業法、環境保護法等相關資源環境法律比較，其章數和字數最多，且總則條數也是最多的，其條數僅次於大氣污染防治法（其條數129條）。

（2）黃河保護法涉及的具體河湖庫多。共計提到26個河湖庫和入海流路，即黃河干流及湟水、洮河、祖厲河、清水河、大黑河、皇甫川、窟野河、無定河、汾河、渭河、伊洛河、沁河、大汶河等一級支流13條，黃河上游的約古宗列曲、扎陵湖、鄂陵湖、瑪多河湖群4個河湖，以及龍羊峽、劉家峽、三門峽、小浪底、故縣、陸渾、河口村等7個干支流骨干水庫﹔清水溝、刁口河2個黃河備用入海流路。此外，還提到黃河流域子午嶺—六盤山、秦嶺北麓、賀蘭山、白於山、隴中等5個重要山體。

（3）黃河保護法涉及的部門多。共計提到的國家部委局部門有14個，即國務院水行政、生態環境、自然資源、住房和城鄉建設、農業農村、發展改革、應急管理、林業和草原、文化和旅游、標准化、工業和信息化、衛生健康、文物、財政主管部門。也提到了國務院野生動物保護主管部門，但該主管部門是國務院林業草原、漁業主管部門，其分別主管全國陸生、水生野生動物保護工作。漁業主管部門從屬於農業農村主管部門。還提到兩個流域管理機構，分別是國務院水行政主管部門黃河水利委員會及其所屬管理機構、國務院生態環境主管部門黃河流域生態環境監督管理機構。還有一個就是黃河流域統籌協調機制部門。

（4）黃河保護法涉及的行（產）業多。涉及的行（產）包括：水利、能源、化工、建材、冶金、農業、交通運輸、文化等。

黃河保護法涉及水利的條文有多少

黃河保護法涉及水利條文較多。有83條涉及水利主管部門和水利相關業務，佔全部條數的68%。第四章水資源節約集約利用和第五章水沙調控與防洪安全，均是水與水資源、水沙與防洪方面的條文，充分體現了黨中央對黃河水安全的高度重視，充分反映了水利部門在黃河流域生態保護和高質量發展中承擔的重要使命。

此外，經過對黃河保護法全文“國務院水行政主管部門”的檢索，共計有19條22處明確由國務院水行政主管部門依法行使其監督管理職責、組織開展相關涉水工作﹔對“水行政”的檢索，共計有48處明確由國務院水行政主管部門、黃河流域省級人民政府水行政主管部門和黃河流域縣級以上地方人民政府水行政主管部門依法行使其監督管理職責、組織開展相關涉水工作。

黃河保護法涉及黃河流域管理機構的條文有多少

經過對黃河保護法全文“黃河流域管理機構”的檢索，共計有28條36處涉及黃河流域管理機構。

此外，黃河保護法中規定：

第六十五條黃河防汛抗旱指揮機構負責指揮黃河流域防汛抗旱工作，其辦事機構設在黃河流域管理機構，承擔黃河防汛抗旱指揮機構的日常工作。

黃河保護法附則中黃河重要支流有多少條

黃河保護法中規定：

第一百二十一條本法下列用語的含義：

（一）黃河干流，是指黃河源頭至黃河河口，流經青海省、四川省、甘肅省、寧夏回族自治區、內蒙古自治區、山西省、陝西省、河南省、山東省的黃河主河段（含入海流路）﹔

（二）黃河支流，是指直接或者間接流入黃河干流的河流，支流可以分為一級支流、二級支流等﹔

（三）黃河重要支流，是指湟水、洮河、祖厲河、清水河、大黑河、皇甫川、窟野河、無定河、汾河、渭河、伊洛河、沁河、大汶河等一級支流﹔

（四）黃河灘區，是指黃河流域河道管理范圍內具有行洪、滯洪、沉沙功能，由於歷史原因形成的有群眾居住、耕種的灘地。

由此可見，黃河重要支流共計有13條，均屬於黃河的一級支流。